رشد شتابان جمعيت شهري و توسعه کالبدي- فضايي شهرها در کنار افزايش حوزه وظايف و عملکرد شهرداريها بويژه در کلانشهر‌ها و افزايش درخواست‌هاي شهروندان، شهرداريها را به اتخاذ استراتژي و سياست «گذر از تصدي‌گري به واگذار امور» سوق داده است. بنابراين شهرداريها در جهت ارتقاء سطح کمي و کيفي خدمات شهري و تقويت ساختار تشکيلاتي (بويژه منابع انساني) به سياست خصوصي‌سازي و واگذاري بخشهاي مهمي‌از وظايف قانوني خود بر آمده‌اند. در اين مقاله که با روش تحقيقي توصيفي- تحليلي به رشته تحرير در آمده است سعي بر آن بوده است که رويکرد خصوصي‌سازي در شهرداريها بر اساس بهره‌گيري از اصل 44، نقش ماده 136 (مديريت واحد شهري) و نگاه برنامه‌‌هاي توسعه اقتصادي- اجتماعي و فرهنگي کشور در این زمینه مورد بررسي و کنکاش قرار گيرد و زمينه‌‌هاي لازم جهت تحقق اصل 44 در شهرداريها بررسی، چالش‌ها و مشکلات شهرداريها جهت دستيابي به اهداف متعالي اصل 44 در زمينه خصوصي‌سازي شناخته شده و به استناد مطالعات اسنادي و تطبيقي، توصيه‌‌ها و پيشنهاداتي در زمينه فوق‌الذکر ارائه شود. به‌طور خلاصه، نتايج اين مطالعه نشان مي‌دهد که در شرايط کنوني بستر‌ها و زمينه‌‌هاي اجرايي لازم (بويژه بستر حقوقي و قانوني) براي تحقق اصل 44 در شهرداريها فراهم نشده است. از سوي ديگر جهت ايجاد يک ضمانت اجرايي قوي براي تحقق هر چه بهتر و سريع‌تر ماده 136 (مديريت واحد شهري) لزوم توجه به اصل 44 در شهرداريها بيش از پيش احساس مي‌شود. همچنين مي‌توان اظهار کرد که بخش خصوصي تمايل زيادي به حضور فعال در عرصه ارائه خدمات شهري دارد که مي‌تواند بعنوان يک نقطه قوت در تحقق اصل 44 در شهرداريها مورد توجه و امعان نظر واقع شود.
مقدمه
ارتقاي شرايط مديريت شهري و بهبود وضعيت شهرداريها بايد به عنوان يکي از اهداف برنامه و يکي از عوامل موثر در بهبود اداره امور شهر محسوب گردد. پيرو اين نگرش است که طي ساليان اخير، خصوصي‌سازي به طور کلي و خصوصي‌سازي خدمات شهري به طور خاص به عنوان يک پديده جهاني در آمده است که «عمده‌ترين اهداف آن کاستن از هزينه‌‌هاي دولت محلي و افزايش کارايي ارائه خدمات مي‌باشد»
در ايران، شهرداريها چند سالي است که در زمينه بهره‌گيري از بخش خصوصي در خدمات شهري اقداماتي را انجام داده اند. به طوري که «برخي از فعاليتهاي خدماتي شهرداريها، نظير حفاظت و نگهداري فضاي سبز، نظافت و بهداشت شهري، ترافيک و حمل و نقل عمومي شهري و حتي واگذاري مديريت برخي از سازمان‌ها به صورت پيماني به بخش خصوصي واگذار گرديده است». با توجه به اينکه «مهم‌ترين بنيان همکاري بخش خصوصي با شهرداري، شيوه نگرش به نحوه ارائه خدمات از سوي شهرداري مي‌باشد» تاکنون اقدامات انجام‌گرفته در اين زمينه، بيشتر به صورت واگذاري قسمتي از فعاليتها به طور محدود و اغلب به شکل پيماني انجام شده است. موفقيت در خصوصي‌سازي خدمات شهري نيازمند تهيه و اجراي برنامه‌‌هاي جامع خصوصي‌سازي خدمات شهري است که در آن کليه جوانب به خوبي مورد شناسايي و بررسي قرار گرفته باشد.
از سوي ديگر، در صورت اجراي ماده 136، ارائه وظايف جديد مديريت شهري به شهرداريها در دستور کار قرار خواهد گرفت. لکن سازماني همچون شهرداري با حجم محدوديت‌‌هاي کنوني خود و مسائل بي‌شمار و پيچيده شهرها، از يک سو قادر به اجراي اين حجم گسترده از فعاليتها نبوده و از سوي ديگر برنامه‌ريزي، سياستگذاري و هدايت آنها جهت تحق مديريت واحد شهري به طور مناسب اجرا نخواهد شد.
لذا جستجو به منظور رويکردي که بتواند تعريف درستي از خصوصي‌سازي خدمات شهري داشته باشد و از مزاياي آن به نحو احسنت بهره ببرد، مديريت يکپارچه شهري را محقق سازد و جايگاه شهرداريها را باز تعريف نمايد، الزامي به نظر مي‌رسد. رويکردي که مي‌توان در سياست اصل 44 تعقيب نمود. «گرايش نويني که در کشور ما متعاقب برنامه تعديل و آزادسازي اقتصادي پيدا شد، که مستلزم تغيير نحوه ارتباط بين شهرداري و بخش خصوصي است». این مسئله دغدغه اصلی مطرح کردن این نوشتار بوده است.
چارچوب مفهومي(تعاريف، اصطلاحات و...)
شهرداري:
براساس ماده 5 قانون محاسبات عمومي‌کشور شهرداري سازماني عمومي و غير دولتي است که داراي استقلال و شخصيت حقوقي بوده و تحت نظر شوراي شهر که منتخب مردم است و نظارت دولت از طريق وزارت کشور براي انجام وظايفي که در قانون شهرداري آمده، تأسيس شده است.
شهرداري موسسه‌اي عمومي‌و غير دولتي است که به موجب قانون در شهرها تشکيل مي‌شود و عهده‌دار امور محلي و ارائه خدمات عمومي به شهروندان و سکنه شهر مي‌باشد. شهرداري تنها موسسه عمومي‌است که بيشترين حجم ارتباطات را با انواع اشخاص حقيقي خصوصاً وزارت کشور و مسکن و شهرسازي دارد و اين به لحاظ تنوع وظايف و اختيارات شهرداري است.
اصل 44 قانون اساسي
نظام اقتصادي جمهوري اسلامي‌ايران بر پايه 3 بخش دولتي، تعاوني و خصوصي با برنامه‌ريزي منظم و صريح استوار است. بخش دولتي شامل کليه، صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانکداري، بيمه، تأمين نيرو، سد‌ها و شبکه‌‌هاي بزرگ آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، کشتيراني، راه و راه‌آهن و مانند اينها است که به صورت مالکيت عمومي و در اختيار دولت است.
بخش تعاوني شامل شرکت‌‌ها و موسسات تعاوني و توليد و توزيع است که در شهر و دولت بر طبق ضوابط اسلامي‌تشکيل مي‌شود. بخش خصوصي شامل آن قسمت از کشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات مي‌شود که مکمل فعاليتهاي اقتصادي دولتي و تعاوني است.
مالکيت در اين سه بخش تا جايي که با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام، خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي کشور گردد و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي‌ايران است.
تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي‌کند.
تعريف خصوصي‌سازي
از خصوصي‌سازي تعاريف زيادي ارائه شده است که به چند نمونه آنها اشاره مي‌شود:
1- خصوصي‌سازي در معناي کلي، به حاکميت انگيزه‌‌ها، روش‌‌ها و رويه‌‌هاي رايج در شرکت‌‌هاي خصوصي بربنگاه‌‌ها يا شرکت‌‌هاي دولتي و عمومي‌اشاره دارد. اين حاکيمت به شيوه‌‌هاي گوناگون مانند واگذاري کامل بنگاه دولتي و عمومي‌به بخش خصوصي، واگذاري مديريت شرکت عمومي‌به بخش خصوصي يا شرکت بخش خصوصي در بنگاه يا شرکت دولتي يا عمومي‌اعمال شود.
2- خصوصي‌سازي وسيله‌اي براي بهبود عملکرد فعاليتهاي اقتصادي، (صنايع)، از طريق افزايش نقش نيرو‌هاي بازار است، در صورتي که حداقل 50 درصد از سهام دولتي به بخش خصوصي واگذار گردد.
3- اصطلاح خصوصي‌سازي روش‌‌هاي متعدد و مختلفي را براي تغيير رابطه بين دولت و بخش خصوصي شامل مي‌شود از جمله فروش دارايي‌‌هاي متعلق به دولت، مقررات‌زدايي يا حذف ضوابط محدودکننده و معرفي رقابت در انحصار‌‌هاي مطلق دولتي و پيمانکاري يا واگذاري توليد کالا‌ها و خدماتي که به سمت دولت اداره و تامين مالي مي‌شود به بخش خصوصي.
بررسي ابعاد و ويژگي‌‌هاي خصوصي‌سازي:
پس از تشريح مفهوم خصوصي‌سازي در ادامه به بررسي ساير ابعاد خصوصي‌سازي مي‌پردازيم.
1- اهداف خصوصي‌سازي
يکي از هدف‌‌هاي خصوصي‌سازي کوچک کردن اندازه دولت است. دولت بزرگ هزينه‌بر خواهد بود ضمن اينکه اداره کردن آن نيز اگر اندازه‌اي معقول نداشته باشد پراشتباه و مشکل مي‌گردد. اين هدف است که در مورد شهرداريها نيز که سازمان عمومي ارائه‌دهنده خدمات در سطح شهرها و به تعبيري نوعي از دولت محلي به شمار مي‌روند، صادق است.
هدف مهم ديگر، افزايش کارايي است. در شرکت‌‌هاي خصوصي آنچه تا اندازه زيادي موجب فعاليت مي‌شود تلاش براي کسب سود و در آمد بيشتر است. ساز و کار‌هاي منعطف تصميم‌گيري در بخش خصوصي اين اجازه را به مديران اين بخش مي‌دهد تا به نيرو‌هاي متخصص و ماهر دستمزد‌هاي مناسب بپردازد و همچنين با آزادي عمل اقدام به سرمايه‌گذاري و هزينه کند.
همچنين ضرورت صرفه‌جويي و کاستن از هزينه‌‌ها، بخش خصوصي را وادار مي‌نمايد تا به دنبال روش‌‌هاي بهتر و بهره‌وري در انجام کار‌‌ها باشد.
در مطالعاتي که در انگلستان، کانادا و ژاپن صورت گرفته است، ارائه خدمات مربوط به جمع‌آوري پسماندها به وسيله بخش خصوصي در مقايسه با موارد مشابه در بخش دولتي، همگي صرفه جويي در هزينه را نشان مي‌دهند.
يکي ديگر از دلايل افزايش علاقه به خصوصي‌سازي در اين است که دولت‌‌ها براي برطرف کردن احتياجات رو به رشد خدمات شهري با محدوديت‌‌هاي مالي شديدتري مواجه‌اند. اين مسائل به خصوص براي کشور‌‌هايي که جمعيت زياد و رشد اقتصادي بالايي در شهرها دارند مشکل است. به عنوان مثال منطقه کلانشهري بانکوک آنقدر سريع در حال رشد است که تقاضا براي خدمات و زيرساخت‌‌ها بسيار بيشتر از ظرفيت سرمايه‌گذاري عمومي است.
بنابراين شهرداريها با توجه به نقش آنها در ارائه هرچه بهتر خدمات به شهروندان و روندي مناسب در مديريت شهري از يک سو و کاستن از حجم وسيع وظايف خود از سوي ديگر لازم است را در قالب مطالعات از پيش صورت گرفته و با ايجاد بستر‌ها ورويه‌‌هاي قانوني مورد نياز دست به خصوصي‌سازي بزند.
2- مزاياي خصوصي‌سازي
علاوه بر اهداف خصوصي‌سازي عنوان شده که بعد از رسيدن به آنها خود مي‌تواند مزيت‌‌هاي خصوصي‌سازي در امر مديريت شهري مطرح گردد، مي‌توان مزاياي ديگري نيز در صورت سرمايه‌گذاري و همکاري شرکت‌‌هاي خصوصي بر شمرد. «دسترسي بهتر به فن‌آوري رايج، ظرفيت بالاتر در کسب و نگهداري تجيهزات سرمايه، قدرت انتخاب وسيع‌تر و انعطاف بيشتر در ارائه خدمات تصميم‌گيري سريع و موثرتر کم کردن بار مالي شهرداريها براي پرداخت دستمزد‌ها، محدوديت کمتر در استخدام و بهبود در سيستم اطلاعات مديريت منطقي کردن ساختار اداري، ايجادا نگيزه براي فعاليتها و استفاده کارآمد از متخصصان است.
مطالعات بانک جهاني (1986) نشان مي‌دهد که در بسياري از شهرهاي بزرگ گردانندگان شرکت‌‌هاي خصوصي کوچک اتوبوس و ميني‌بوسراني اغلب حمل و نقل بهتر و ارزان‌تري نسبت به شبکه بزرگ اتوبوس راني شهرداري ارائه مي‌کنند. بازتاب اين خصوصي‌سازي‌‌ها در مديريت شهر کاملاً مشهود است.
3- موانع و محدوديت‌‌هاي خصوصي‌سازي
شراکت بخش خصوصي در مديريت شهري باعث تغييراتي در شيوه نگرش مديريت و اجراي وظايف شهرداريها مي‌گردد. اين تغييرات باعث ايجاد موانع قانوني، سياسي، اجتماعي و ... مي‌شود.
علي‌رغم اينکه اين موانع از شهري به شهري ديگر متفاوت است اما مي‌توان مهم‌ترين موانع اساسي را اينگونه عنوان کرد:
عدم شناخت عمومي‌از منافع خصوصي‌سازي
مقاومت جمعيت‌هاي کارگري
مقاومت کارمندان خدمات فعلي به دليل ترس از دست دادن شغل بعد از خصوصي‌سازي
بدگماني شهروندان از انگيزه‌‌هاي بخش خصوصي
فقدان اطلاعات مناسب مالي و عملکردي
روش‌‌هاي ضعيف مديريت اداري و قرارداد‌ها و بالطبع عملکرد ضعيف شرکت‌‌هاي خصوصي و افزايش هزينه‌‌هاي شهرداريها
نبود و کمبود بخش خصوصي بومي با قابليت بالادر زمينه تامين خدمات و عدم علاقه ساير بخشهاي خصوصي براي همکاري (به ويژه در شهرهاي کوچک)
وجود موانع قانوني و سازماني در شهرداريها براي همکاري کارآمد بخش خصوصي
4- روش‌‌هاي خصوصي‌سازي
خصوصي‌سازي انواع مختلفي دارد از واگذاري کامل گرفته تا فقط خصوصي‌سازي عوامل مشخص از فرايند توليد.
شايد فقط عمليات مشخص همچون مديريت را بتوان خصوصي ساخت يا وظايف خاص را به شريک خصوصي واگذارکرد.
به طور کلي 9 روش خصوصي‌سازي در خدمات شهري تجربه شده‌اند که عبارتند از:
1) قرارداد پيمانکاري: اين روش زماني که شهرداري با يک ارائه‌کننده بيروني قرار داد ارايه خدمات شهري مورد نظر را مي‌بندد رخ مي‌دهد. به عنوان مثال زماني که شهرداري براي جمع‌آوري زباله‌‌هاي شهر با يک شرکت خصوصي قرار دادمي‌بندد اين روش به کارگرفته شده است.
2) خصوصي‌سازي کامل: زماني رخ مي‌دهد که ارائه يک خدمت مشخص شهري توسط شهرداري به طور کلي متوقف مي‌کند. شهردار ممکن است اين کار را به دليل اينکه بخش خصوصي ارائه آن را عهده‌دار مي‌شود انجام دهد. به عنوان مثال اين نوع خصوصيات در حالتي که شهرداري جمع‌آوري زباله‌‌ها را متوقف نمود و جمع‌آوري آن را برعهده شهروندان بگذارد، ممکن است رخ دهد.
3) رقابت مديريت شده: روشي است که ممکن است انتخاب‌‌هاي داخلي و خارجي براي ارائه خدمت شهري وجود داشته باشد. اين روش به ادارات و قسمت‌‌هاي موجود در درون دستگاه شهرداري نيز امکان مي‌دهد که به رقابت با بخش خصوصي از طريق پيشنهاد قيمت وارد عمل شوند. به عنوان مثال اگر شهرداري بخواهد خدمات بازيافت مواد زائد جامد را به ديگران واگذار کند آن را به مناقصه گذاشته و در اين مناقصه علاوه بر بنگاه‌‌هاي خصوصي به عنوان مثال اداره خدمات شهري شهر داري نيز در مناقصه شرکت مي‌کند.
4) قرارداد‌هاي مديريتي: در اين روش شهرداري با يک شرکت خصوصي به منظور اداره برخي از تاسيسات شهري ما نند پارک‌ها، ورزشگا‌ها، کارخانه‌‌هاي بازيافت و تصفيه و غيره (در شهر‌هايي که اين تاسيسات توسط شهرداري اداره مي‌شود.) قرار داد مي‌بندد. به عنوان مثال شهرداري ممکن است اداره کارخانه بازيافت مواد زائد جامد را به يک شرکت خصوصي واگذار نمايد.
5) بن: در اين روش شهرداري براي خدمت شهري مورد نظر پرداخت لازم را انجام مي‌دهد و به شهروندان امکان مي‌دهد که به طور آزاد خدمت مورد نظر را انتخاب و از بخش خصوصي تهيه نمايد. به عنوان مثال شهروندان مي‌توانند اين بن‌‌ها را به هر استخر خصوصي ارائه کرده و از خدمات آن بهره‌مند شوند. اين روش به مشتريان خدمات عمومي‌امکان مي‌دهد که خدمات مورد نيازشان را از ارائه‌کنندگان خصوصي دريافت نمايند.
6) فروش دارايي و يا رهن و اجاره بلندمدت: اين روش زماني به کار گرفته مي‌شود که شهرداري بخشي از دارايي‌‌ها و اموالش را به فروش گذاشته و يا به طور بلند مدت اجاره دهد. فروش زمين‌‌هاي خالي متعلق به شهرداري و ساختمآنهاي غير نياز در راس دارايي‌‌هايي بوده‌اند که معمولاً توسط شهرها به فروش گذاشته شده‌اند.
7) شرکت‌‌هاي دولتي: در اين شيوه ارائه خدمات شهري به يک موسسه دولتي که به صورت شرکت عمل مي‌نمايد، واگذار مي‌شود. اين شيوه از مدت‌‌ها قبل در بسياري از شهرداريها در شهرهاي مختلف دنيا وجود داشته است. در بسياري از موارد خصوصي‌سازي مورد نظر در ادبيات موجود شامل اين نوع خصوصي‌سازي نمي‌شود.
8) مشارکت داوطلبانه: درمواردي گروهي از افراد و يا موسسات به طور داوطلبانه خدمت و يا وظيفه‌اي را از وظايف شهرداري انجام مي‌دهند. در اين موارد معمولاً شهرداري مقداري کمک مالي و شايد نيروي انساني در اختيار اين گروه‌‌ها قرار مي‌دهد. به عنوان مثال در مواردي که شهرداري اقدام به برگزاري مناسبت‌‌هايي مي‌نمايد اين مناسبت‌‌ها ممکن است با اعطاي برخي حمايت‌‌هاي مالي و نيروي انساني توسط افراد داوطلب ويا سازمان‌هاي غير دولتي، سازماندهي و ... برگذار شوند.
9) مشارکت عمومي- خصوصي: اين نوع همکاري و مشارکت‌‌ها به سازمان‌هاي دولتي و شهري امکان مي‌دهد که هزينه‌‌ها و راه‌اندازي سرمايه‌گذاري‌‌هاي پرخطر و گران قيمت را با بخش خصوصي در جهت منافع مشترک هر دو بخش تقسيم نمايند.
ديدگاه‌‌هاي مرتبط با خصوصي‌سازي خدمات شهري در شهرداريها
الف) مخالفان:
مخالفان خصوصي‌سازي خدمات شهري عنوان مي‌کنند که ماهيت برخي از خدمات شهري به گونه‌اي است که آنها را در خصوصي کردن نامناسب مي‌نمايد. بسياري از روش‌‌هاي خصوصي‌سازي مانند قرارداد‌هاي پيمانکاري داراي هزينه‌‌هاي پنهان، نياز به نظارت دقيق و روش‌‌هاي مناقصه هستند که کمتر از هزينه‌‌هاي بخش عمومي‌نيست. در برخي از موارد ايجاد زمينه‌‌هاي مناسب براي رقابت بخش خصوصي در ارائه خدمات شهري وجود ندارد. اين بدان معناست که خصوصي‌سازي خدمات شهري نه لزوماً هزينه‌‌ها را کاهش مي‌دهد و نه لزوماً انتخاب شهروندان را بيشتر مي‌کند. بنابراين خصوصي‌سازي داراي محدوديت‌‌هاي زيادي است.
ب) موافقان:
طرفداران خصوصي‌سازي در اينکه خصوصي‌سازي نيز مانند هر عمل ديگري داراي محدوديت‌‌هايي مي‌باشد شکي ندارند، زيرا برخي از خدمات شهرداريها، آستانه بحران پذيري بالايي دارند و واگذاري آنها به بخش خصوصي ممکن است مشکلاتي را منجر شود. اما در اينکه آيا شهرداريها در ارائه خدمات شهري نسبت به بخش خصوصي بهتر عمل مي‌کنند نظرات متفاوتي را در مقابل مخالفان خصوصي‌سازي بيان مي‌کند. آنها با طرح تجربه بسياري از کشور‌‌ها که دراين امر موفق بوده‌اند لزوم مطالعه بيشتر در ويژگي‌‌هاي مثبتي که خصوصي‌سازي مي‌تواند داشته باشد را ضروري مي‌دانند.
حاميان خصوصي‌سازي اعتقاد دارند که اگر بستر‌‌هاي قانوني با ضمانت اجرايي قوي قبل از خصوصي‌سازي شکل گيرد، کارمندان فعلي بخش خدمات بعد از خصوصي‌سازي، به کارگرفته شده و شغل خودرا از دست نمي‌دهند.
طرفداران خصوصي‌سازي خدمات شهري، عنوان مي‌کنند که بنگاه‌‌هاي خصوصي، از سازمان‌ها و ادارات دولتي و شهرداريها به دليل مقياس اقتصادي، بهره‌وري بالا تر نيروي کار و محدوديت‌‌هاي قانوني کمتر، كاراتر هستند. ارائه خدمات شهري توسط شهرداري به دليل وضعيت انحصاري و ناتواني در پاسخ‌گويي به نياز‌هاي شهروندان ناکارا است.
منابع در دفتر مجله موجود است.
