علی پزشکی، دانشجوی دکتری سیاستگذاری غذا و تغذیه دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی
هدف اصلی دولت‌ها در پرداخت یارانه نان، اطمینان از دسترسی آحاد جامعه به تأمین آن- به عنوان غذای اصلی- صرف‌نظر از میزان درآمدشان بوده است. اما تحقق این هدف، برای جامعه هزینه‌های فراوانی را به بار آورده که از آن جمله می‌توان به افزایش هزینه‌های دولت، ناکارایی و فساد نظام توزیع و افزایش ضایعات اشاره نمود. البته پرداخت یارانه غذا به صورت عمومی و فراگیر، خاص ایران نبوده و در سایر کشورهای در حال توسعه نیز به گونه‌های مختلف رایج بوده است.
ولی تفاوت ایران با کشورهای دیگر در این است که غالب کشورها، پرداخت یارانه را به صورت عمومی و فراگیر آغاز کرده و سپس از دهه ۱۹۸۰ به سوی هدفمندی یارانه‌ها حرکت کرده‌اند. دلیل عمده انجام اصلاحات، پرهزینه بودن یارانه فراگیر در نتیجه افزایش جمعیت و رشد قیمت مواد غذایی بوده است. ناکارآیی نظام توزیع دولتی و اثرات منفی کنترل قیمت محصولات بر تولیدکنندگان محصولات یارانه‌ای، از دیگر دلایل انجام اصلاحات در یارانه فراگیر محسوب می‌شود. همچنین در برنامه اصلاح یارانه غذا علاوه بر هدفمندی، تعداد محصولات یارانه‌ای نیز کاهش یافته که نتیجه آن، کاهش سهم هزینه یارانه در بودجه دولت می‌باشد.
تجربیات کشورها در زمینۀ هدفمندسازی یارانۀ غذا
در کشورهای در حال توسعه، از دهه ۱۹۸۰ همگام با انجام اصلاحات اقتصادی با هدف کاهش هزینۀ دولت، تقویت انگیزه تولید، کارا ساختن بازار محصولات کشاورزی و در نهایت حمایت از گروه های کم درآمد، یارانه غذا از حالت عمومی به هدفمند تبدیل شده و تعداد محصولات یارانه ای نیز در این کشورها کاهش یافته است. این اصلاحات موجب کاهش قابل ملاحظه در هزینه دولت گردیده، به طوری که در مصر و بنگلادش سهم یارانه غذا در بودجه دولت از ۱۴ و ۱۱ درصد به ترتیب به ۵/۵ و ۸ درصد کاهش یافته است.
در رابطه با شیوه هدفمندی، هر یک از کشورها متناسب با شرایط خود از شیوه خاص و یا ترکیبی از روش‌های مختلف پیروی می‌کنند. غالب کشورها انتخاب خانوارهای فقیر را بر اساس «آزمون وسع» انجام می‌دهند. بر این اساس، درآمد خانوارها به عنوان شاخصی برای انتخاب مستحقان واقعی مورد استفاده قرار گرفته که در این مورد می‌توان از آمریکا، هندوستان، برزیل و اردن نام برد. در فیلیپین، ابتدا هدفمندی براساس مناطق جغرافیایی انجام گرفته و سپس از آزمون وسع استفاده شده است.
جالب آن که این روش ترکیبی، با موفقیت بیشتری روبه‌رو بوده است. در برخی کشورها مانند مصر نیز از شیوه خودهدفمندی در پاره‌ای محصولات مانند نان استفاده شده است؛ بدین گونه که نان با سبوس بیشتر در نانوایی‌های خاص به قیمت پایین‌تری به فروش می‌رسد. همچنین تعداد قابل توجهی از کشورها از روش‌های هدفمند تکمیلی مانند تغذیه مدارس (آمریکا، هندوستان و برزیل) و یا برنامه غذا در برابر کار (هندوستان و بنگلادش) استفاده می‌کنند که هدفمندی دقیق‌تری را امکان‌پذیر ساخته است. در برخی از کشورها نیز از طریق کنترل قیمت و یا ایجاد سیستم دو قیمتی، امکان برخورداری مردم و یا گروه‌های خاص از یارانه را از طریق کالا برگ و کارت غذا میسر ساخته‌اند.
اثرات توزیعی یارانه در کشورها به تصمیمات سیاست گذاری در رابطه با نوع یارانه (عمومی و هدفمند)، نوع کالا یارانه ای و مسیر بازاریابی محصولات یارانه ای بستگی دارد. در این رابطه مصرف کنندگان روستایی بهرۀ کمتری می برند، هرچند کشورهای مصر و سریلانکا به خوبی توانسته اند جمعیت روستایی را در برنامه یارانه بگنجانند.
مطالعات انجام شده در مورد یارانه در مصر نشان می دهد که فقرا شکر و نان یارانه ای را بیش از اغنیا مصرف کرده ولی مصرف آرد و روغن به موازات افزایش درآمد، افزایش یافته است. یکی از صرفه های خارجی یارانه اثر تغذیه ای آن است. یارانه قیمتی بویژه زمانی که توزیع کارت غذا در مراکز بهداشتی و مدارس انجام شده، موجب بهبود تغذیه گردیده که در این مورد بنگلادش و جامائیکا موفقیت زیادی داشته اند. علاوه بر کاهش هزینۀ غذا، یارانه قیمتی معمولاً سبب کاهش نوسانات قیمت می گردد.
به عنوان مثال، دولت پاکستان سهم قابل توجهی از مازاد عرضه گندم را خریداری و انبار کرده و در مواقع کمبود رها می سازد. ملاحظات سیاسی همواره به عنوان عامل بازدارنده در اصلاح یارانه غذا مطرح بوده ولی تجریبات کشورها نشان می دهد که اگر به مردم پیش از اجرای برنامه ها آگاهی داده شود، احتمال پذیرش آن افزایش می یابد. از این شیوه در پاکستان و بنگلادش استفاده شده و در مصر و تونس نیز پس از شکست های اولیه، با تبلیغات گسترده این کار انجام شده است.
ابعاد سیاسی هدفمندسازی یارانۀ غذا
مدیریت نادرست اصلاحات برنامه یارانه غذا می‌تواند موجب تضعیف دولت‌ها گردد. در واقع، اگرچه واکنش‌های خشونت‌آمیز به اصلاح نظام یارانه غذا نادر بوده، ولی بیشتر دولت‌ها از امکان وقوع آن آگاه هستند. شورش‌هایی که به دنبال افزایش قیمت برخی مواد غذایی در مصر در سال ۱۹۷۷ روی داد، در اذهان باقی مانده است. اما به سبب محدود بودن تعداد چنین واکنش‌هایی، سیاست‌گذاران به ارزیابی عواملی که می‌تواند به پذیرش اصلاحات توسط مردم کمک کند، علاقه‌مند هستند. در این رابطه چند نتیجه کلی را بر اساس تجربیات کشورها می‌توان بیان نمود:
۱) احتمال این که مردم تغییر در سیاست غذایی را به شرط داشتن منطق آن بپذیرند، زیاد است. بهترین حالت آن است که این آگاهی پیش از اجرای برنامه داده شود. می‌توان گفت که دولت با اجرای این سیاست به دنبال صرفه‌جویی مالی در جهت کاهش سهم درآمد نفت در بودجه، کاهش مالیات‌ها، ساختن مدرسه و درمانگاه و یا کاهش هزینه‌های اقتصادی مانند فساد اداری و یا کاهش فشار بر کشاورزان است.
۲) دولت‌ها می‌توانند مخالفت با اصلاحات یارانه را از طریق همکاری با فقرا از طریق اتخاذ سیاست‌های حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، عقیم سازند. این امر لزوماً نباید از طریق یارانه غذا صورت گیرد، زیرا پرداخت‌های نقدی نیز می‌توانند اثرات مشابه و حتی بیشتری بر کاهش فقر داشته باشند.
3) حمایت عمومی مردم برای مقابله با مخالفت گروه‌های صاحب منافع- که یارانه‌شان قرار است قطع گردد- ضرورت دارد. این گروه‌های صاحب منافع هرچند کوچک، برای دفاع از منافع خود بسیج می‌شوند. لذا دولت‌ها هرجا که ممکن باشد، بایستی ساختار اداری را به گونه‌ای تغییر دهند که رانت‌های اقتصادی این گروه‌ها- حتی اگر صرفه‌جویی در بودجه دولت ایجاد نشود- به توده مردم منتقل شود. به طریق مشابه، کاهش بسیاری از انحرافات قیمتی و یارانه‌های غیرمستقیم ممکن است موجب صرفه‌جویی بودجه‌ای نگردد، ولی منافع اقتصادی آن قابل توجه خواهد بود.
4) مسأله، میزان سرعتی است که اصلاح سیاست غذا بایستی عملی گردد و معمولاً در مورد آن اتفاق نظر کمتری وجود دارد. برخی سیاست‌گذاران، طرفدار تغییرات کوچک قیمت هستند، زیرا از مخالفت‌‌های سازمان یافته بیم دارند. اما تغییرات مکرر قیمت ممکن است این استنباط را به وجود آورد که دولت، برنامه و ظرفیت لازم برای ادامه اصلاحات را ندارد. به علاوه، چنانچه بازرگانان، تغییر قیمت را پیش‌بینی کنند، از عرضه محصول به بازار خودداری می‌کنند تا قیمت‌ها افزایش یابد. همچنین ایجاد تغییرات مداوم در نظام هدفمند و یا روش توزیع، دشوار است.
